Kiedy świat poznał przerażającą skalę ataków terrorystycznych w Paryżu, stało się jasne, że ich konsekwencje dla Francji, Europy i wojny z tzw. Państwem Islamskim będą wielowymiarowe i długofalowe. Nikt jednak nie przypuszczał, że w ich następstwie Francja wznowi dawno zapomnianą debatę nad rangą i rolą Unii Europejskiej jako aktora strategicznego, zdolnego do zapewniania bezpieczeństwa militarnego jej państwom członkowskim. Nie oznacza to bynajmniej szybkiego końca paraliżu Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony, a może też przynieść Europie więcej napięć.

Szukając wsparcia w przygotowaniu wymierzonej w tzw. Państwo Islamskie odpowiedzi na paryskie ataki, oraz dążąc do zabezpieczenia się przed ewentualnymi kolejnymi zamachami, Francja nieoczekiwanie powołała się na artykuł 42 ustęp 7 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE). Zgodnie z jego zapisami, jeśli którekolwiek państwo członkowskie padnie ofiarą zbrojnej napaści na jego terytorium, pozostałe kraje Unii są zobowiązane zapewnić ofierze pomoc przy zastosowaniu wszelkich dostępnych im środków. Wniosek o uruchomienie art. 42.7 został formalnie podniesiony przez Francję na Radzie ds. Zagranicznych, obradującej w formacie ministrów spraw zagranicznych oraz ministrów obrony, tradycyjnie odbywającej się w połowie listopada. Został on jednogłośnie przyjęty przez wszystkie państwa UE, co dało Francji niezmiernie silne poparcie polityczne w trudnej dla niej sytuacji bezpieczeństwa. Jednak szczegółowy zakres wsparcia, które kraje członkowskie udzielą Francji, będzie dopiero ustalany w drodze bilateralnych konsultacji.

Na razie powołanie się na art. 42.7 ma zatem znaczenie przede wszystkim polityczne. Nie jest bowiem przesądzone, że wsparcie udzielone Francji przez partnerów z UE będzie istotne, wielu z nich dostarczy zapewne symboliczną pomoc. Ponadto eksperci wskazują, że Francja powinna raczej powołać się na inny artykuł, tzw. klauzulę solidarności, zapisaną w art. 222 Traktatu o Funkcjonowaniu UE, która mówi wprost o „ataku terrorystycznym”. Mimo tych wątpliwości, uruchomienie art. 42.7 jest precedensem.

Przede wszystkim jest to złamanie tabu, które narosło wokół ambitnych zapisów Traktatu Lizbońskiego, odnoszących się do WPBiO. Przejmując ducha Konstytucji dla Europy, Traktat wprowadził szereg instrumentów, mających istotnie wzmocnić WPBiO a tym samym pozwolić na praktyczną realizację koncepcji UE jako aktora strategicznego, czyli zapewniającego militarne bezpieczeństwo państwom członkowskim. Najważniejsze z nich to mechanizm Stałej Współpracy Strukturalnej (PESCO), możliwość powierzenia przez Radę grupie państw członkowskich realizacji zadań związanych z bezpieczeństwem, klauzula solidarności z art. 222 TFUE oraz właśnie artykuł 42.7 TUE.

W polizbońskiej UE, pogrążonej w recesji i targanej powszechnym kryzysem solidarności, apetyt na podjęcie debaty o sposobach operacjonalizacji tych zapisów okazał się minimalny. Przy niemal powszechnej zgodzie odłożono je na półkę, a rozwój WPBiO uległ paraliżowi, czego najdobitniejszym przykładami były rozdrobnienie operacji Unii (coraz więcej małych, nieistotnych strategicznie misji), rozpad systemu grup bojowych UE (pomyślanych jako wyłączne zdolności wojskowe Unii), fiasko pomysłu organizowania regularnych Rad Europejskich dotyczących bezpieczeństwa (RUE z czerwca 2015 r. nie wyznaczyła kolejnego posiedzenia „tematycznego” i bardziej skoncentrowała się na problemie uchodźców niż ocenie rozwoju WPBiO po decyzjach Rady z grudnia 2013 r.).

Powołanie się przez Francję na art. 42.7 łamie praktykę nie mówienia o WPBiO – i samej UE – w kategoriach strategicznych. W tym sensie stanowi swoiste włożenie stopy w mocno przymknięte drzwi, od lat blokujące drogę do wzmocnienia Unii w wymiarze polityki bezpieczeństwa. Warto w tym kontekście przypomnieć, że zgodnie z opinią wielu prawników międzynarodowych, art. 42.7 należy interpretować jako casus foederis, faktycznie czyniący z UE sojusz polityczno-wojskowy (i to pomimo umieszczenia w tym samym artykule bezpośrednich odwołań do NATO, jako filaru bezpieczeństwa części państw członkowskich).

Działanie Francji nie doprowadzi jednak do szybkiego ożywienia WPBiO. Co więcej, może w obecnej sytuacji bezpieczeństwa w Europie, doprowadzić do wzrostu napięć.

Dzisiaj nie istnieją polityczne warunki do ambitnego zacieśniania współpracy w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony w UE, a nawet do istotnego wzmocnienia WPBiO. Kraje Unii nie posiadają bowiem nawet mglistej, wspólnej wizji tego, czym Unia jako aktor strategiczny miałaby być. Następcą NATO, jego europejskim filarem, partnerem Sojuszu dla działań poza granicami Europy oraz misji cywilnych? Żadna z tych odpowiedzi nie jest dobra, a lepszej dotąd nikt nie wymyślił. Co więcej, nikt nie chce uruchomienia w Europie poważnej debaty na ten temat. Nawet proces Europejskiej Strategii Globalnej, ze względu na wpisanego w niego wewnętrzne sprzeczności, nie ma szans aby stać się taki impulsem.

Nie ma także w Europie sprzyjających uwarunkowań w dziedzinie ekonomii obrony. Pomimo symbolicznych deklaracji zatrzymania cięć w budżetach obronnych, Europa ma coraz mniejsze armie, dysponujące coraz mniejszą liczbą coraz droższego i tym samym problematycznego do wykorzystania uzbrojenia. Jeszcze kilka lat temu wydawało się, że te procesy wymuszą współpracę. Niemniej jednak działające pod presją cięć w budżetach obronnych i redukcji zdolności państwa członkowskie wcale nie pośpieszyły do uruchamiania wspólnych projektów, lecz skupiły swój wysiłek na zachowaniu choćby symbolicznej narodowej kontroli na szczątkowymi zdolnościami wojskowymi.

Istnieje za to poważne zagrożenie wzrostu napięć w Europie. Francja nie tylko bowiem uruchomiła procedurę wzajemnej pomocy z art. 42.7, lecz jednocześnie wyciągnęła rękę w kierunku Rosji w celu zacieśniania współpracy w nalotach na cele tzw. Państwa Islamskiego. Trudno sobie wyobrazić, aby skonfederowana UE, jednym głosem opowiadająca się za Francją – ofiarą międzynarodowego terroryzmu, oraz Rosja, dostarczająca tej samej Francji cennego wsparcia strategicznego w walce tzw. Państwem Islamskim, mogły nadal trwać (realnie, nie formalnie) w konfrontacji wokół konfliktu na wschodniej Ukrainie oraz nielegalnej aneksji Krymu. Tym samym dokonuje się kolejny, tym razem poważny wyłom w już i tak spękanym wspólnym stanowisku Unii wobec konfliktu na Ukrainie.

Co to oznacza dla perspektywy utrzymania sankcji UE na Rosję a także dla możliwości realizacji agendy państw Europy Środkowo-Wschodniej na szczyt NATO w Warszawie, zakładającej konieczność długofalowej adaptacji Sojuszu do trwałego zagrożenia rosyjskiego, czas pokaże. Pewnym jest jednak, że ani kraje wschodniej ani południowej flanki nie zrezygnują ze swoich – diametralnie różnych – interesów bezpieczeństwa. Ten nieuchronny rozłam może być rozwiązany jedynie, jeśli Unia byłaby w stanie tak samo jednoznacznie – w sferze deklaratoryjnej i praktycznej – stanąć za państwami Europy Środkowo Wschodniej, jak 17 listopada 2015 roku za Francją.

Tekst ukazał się na stronach www.pism.pl.